第一观点||欧阳静：简约治理能力与乡村治理现代化
简约治理能力与乡村治理现代化
欧阳静
近年来出现的基层形式主义问题并不是一个基层组织内部的管理或服务问题，而是“上面千条线”和“下面一根针”的关系问题，其实质是基层简约治理的能力问题。所以，解决基层形式主义问题的路径并不是针对基层组织本身的“流程再造”“组织再造”或“制度再造”，而是要从“上面千条线、下面一根针”实践经验出发，充分发挥基层简约治理能力。与此相对应，乡村治理现代化的关键问题是处理好“上面千条线”和“下面一根针”的关系，发挥基层党委的政治统合功能，从而使基层组织这根“针”既能串联“上面千条线”，又能扎根于乡土社会之中。
由于简约治理能力的大小主要取决于基层党委政治统合能力的大小。所以，首先要增强基层党组织的政治统合能力，发挥乡镇党委统筹和配置治理资源的能力，以解决基层治理资源的分割性和稀释性问题，从而提升基层简约治理能力。对此，治理事务繁重的城市基层治理做出了一些实践性回应。比如，上海进行的街道综合执行体系改革，减少区级编制、增加街道编制，同时赋予了街道城市规划参与权、人事任命建议权和联合执法协调权；北京进行的“街乡吹哨、部门报到”的联合执法改革，赋予了街乡联合执法的召集权、指挥权和协调权。这些改革有效地解决了城市治理中“看得见的管不到、管得到的看不见”和部门多头执法和交叉执法等困境，并且成为各地乡镇综合执法改革的方向。除赋予乡镇综合执法协调权外，一些地区将分散的普惠性涉农资金进行整合，并以此撬动乡村治理的活力和能力。比如广东清远市打破之前合村并组的村级治理体系，以地缘为基础和便于治理为原则，按30—50户的村民小组为单位重划自治单元，然后以村民小组为单位，组成村组理事会，由理事会牵头，获取农户同意后，委托银信部门以代扣代发的形式，将直接发放至个体农户的资金，如粮食直补、农资综合补贴、退耕还林补贴等，划入村组集体账户。仅普惠性涉农资金，清远市每年整合的资金额约8亿元，乡镇和村组议事会共同商议和统筹规划这部分资金的使用。这不仅将分散至各户的小钱变成了可以做大事的大钱，而且构成了乡村简约治理运行的资源，推动了村民自治制度的有效运转。
其次，要发挥基层干部“统分结合”的治理自主性。因为基层治理的综合性和复杂性不适宜标准化和刚性化的科层制分工逻辑。既刚性又精细化的分工会导致基层干部类似于大机器生产线上的技术工人，只负责“产品”生产的某个环节，按照固定的标准和流程生产“产品”，对彼此间的事务互不了解，对乡村社会的认识也只是碎片化，缺乏整体主义的视角。而基层治理事务大多数属于“关系嵌入型事务”，即这类事务的处理关键不仅仅只涉及事务本身，而是具有拓展性和延伸性，能牵扯到更广阔、更错综复杂的利益关系、情感关系等社会关系。例如，单独的农村灌溉问题，就可能会涉及土地边界纠纷、邻里纠纷、人情关系等，而邻里纠纷本身又可能牵涉历史遗留的家族矛盾问题及其他隐秘。乡村治理因此要有整体主义的全局观，需要全面了解某项具体事务所隐秘的所有社会关系。即使是人口流入地的沿海地区，大多数治理事务仍属于“关系嵌入型事务”。因为“大流动格局下的农民积极运用本土社会网络在远离家乡的广大城镇，依托同乡关系，开展同业经营，并凭借快捷的行业信息沟通及融资，击败同乡关系网之外的竞争者。可以说，农民离土离乡，不见得就会导致乡土社会资本流失，相反，可能因为在外同乡同业间互动机会及互惠需求的增加而加速了乡土社会资本的运作，并使乡土社会资本增量”。比如我们在江西调研的村庄，外出务工的村民往往以亲友结伴的形式流入相同的区域，并且大致居住在同一区域的出租屋，平时娱乐或生活互助仍然在老乡和亲友圈子范围。这种“同乡同业”的格局使得城市社区的治理并非仅对某项具体“事务”的治理，而是涉及流动人口的社会关系，以及因流动所形成的“灰色空间”和“灰色利益”的复杂治理。基层治理因此需要采取像传统手工业生产模式的简约治理，以整体主义的思维去满足差异性和复杂性的乡村治理需求。
也正因为基层治理的独特性，乡村治理现代化不仅要从组织基础方面提升简约治理能力，而且要从简约治理的社会基础出发，尊重“一根针”和乡村社会之间的实践关系，充分运用乡村社会的治理资源。从实践看，有效的乡村治理是将乡村社会中的人情、面子和伦理等“非正式规则”和其中的“非正式关系”作为其权力运行的资源。这与科层体制对非正式关系和非标准规范不切实际地排除截然不同，彰显了简约治理的独特性和有效性。相较于冰冷的科层治理，将“情理”和“关系”作为治理资源的简约治理所表现出的治理不仅仅是“简约”，而且有“温情”，懂“人心”。而人心即政治。所以，扎根于乡村社会的简约治理不是追求形式上的规范与效率，而是注重实质意义上的“有效治理”，关注治理过程中的人，及其背后的党群关系、干群关系，最终目的是在群众工作中赢得人心。
然而，简约治理中的“非正式规范”和“非正式关系”往往被认为是制度失灵和治理失效的根源，进而成为制度“建设”和“规范”的对象，但建设的结果却是行政科层体系对简约治理的挤压，以及由此产生的形式主义问题。正如周飞舟所说，虽然社会学研究发现了大量这类“非正式关系”和“非正式规范”的重要作用，但在利益和制度分析的视野下，这些非正式关系和非正式运作被看作利益分配的工具和手段，这类分析有一种理论上的信念，即“制度建设”将会逐步替代政府行为中的“非正式关系”“非正式运作”；当经验研究发现大量的制度失效和失灵的现象后，我们不得不重新审视“非正式关系”和“非正式运作”，发现“制度是‘嵌入’在权力、关系和非正式运作之中的，后者不但不能被前者替代，而且正是前者之所以出现问题的根源之所在”。所以，我们“要打破西方的本位意识，改变近代以来的现代性一元化思维，才能获得关于中国传统乡村治理资源的再思考、再理论、再认识”，乡村治理现代化“在强调国家正式制度建设的同时，更应重视非正式制度的价值意义，只有这样才能避免前者不实用、后者被废弃，在社会转型中因缺乏对接而无所适从的尴尬局面”。
从我国乡村治理实践中自然生成的简约治理深深嵌入乡村社会的关系和情理之中，与乡村社会的性质相契合。但这样“具有价值意涵的历史传统”和实践经验一直未得到相应的学术分析与总结，现实的基层治理改革深受西方公共管理“先进理论”和制度主义的“制度建设”影响。所以，乡村治理现代化需要跳出“制度建设—制度失灵—制度再建设”的循环，要关注制度背后人的行为与观念，要在鲜活的群众工作中体察人心，赢得民心。
来源|《中国社会科学》2022年第3期
万木书香
广州大学南方治理研究院
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